三、在光伏年度计划制定和实施中的中央和地方事权边界不清、相互交叉，是年度计划无法完成的根本原因？

尽管2014年光伏年度计划的制定有欠考虑之处，但却并非盲目之举，而是自有其政策根据和目标。首先，由于国家目前对光伏发电进行补贴 （对光伏电站发电保证0.9~1.0元/千瓦时的标杆上网电价，对分布式光伏发电实施0.42元/千瓦时的补贴）。

所以光伏年度计划总规模的确定，事实上受到每年能够拿出多少钱进行光伏发电补贴的影响，在很大程度上补贴的总额决定了年度光伏计划的规模。其次，由于商业模式相对成熟、盈利空间可期，当前各地光伏电站规模扩张冲动强烈，但是分布式光伏的发展尚难如人意，因此国家补贴政策鼓励的重点更倾向于分布式光伏的发展。

由于光伏发电补贴来自可再生能源发展基金，在目前基金用途紧张的情况下，光伏年度计划的制定中适当控制光伏发电补贴的规模、将之更多地投向目前发展相对困难的分布式光伏，这样的政策意图显然是无可厚非的。

然而，目前对于光伏发电项目的审批权已经下放至省级政府，各省对于如何发展光伏，也有自身的考虑。尤其是一些光伏资源良好的省份，将光伏发电尤其是光伏电站作为本地的重点产业之一，制定了宏伟的光伏发展计划。

一面是中央政府的有限光伏补贴和倾向于分布式光伏的政策，一面是地方政府对光伏发电项目大干快上的积极扶持和光伏电站的迅猛发展，由此产生了难以协调的矛盾，也带来了光伏年度计划的政策意图和实际执行的明显差异。

从表面上看，光伏年度计划制定和实施中的严重脱节是因为计划的结构不合理；从根本上看，是源于中央和地方事权混淆。一方面，对于中央补贴范围内的年度光伏计划规模和结构怎样确定、如何分配，理论上属于中央的事权，应由中央决策。另一方面，地方政府对于如何发展本地的光伏发电项目也有责任，事实上项目的具体审批也在地方进行。由此可见，同一个光伏项目，中央和地方都有决策权限，双方的事权交叉在一起难以合理进行区分，导致的结果是中央的计划和政策意图难以落实，而地方的项目又无法及时得到相应的补贴和支持。

　四、合理调整中央和地方事权，进一步完善光伏年度计划的管理，促进光伏发电产业的健康发展

第一，根据影响力和重要程度，区分重要项目和一般项目。中央贯彻“管少管好”的调整原则，收缩管理范围，只针对重要光伏发电项目（如大型电站基地），上收审批权并负责相应的补贴发放。

第二，地方政府负责一般项目的管理和补贴发放。地方政府获得一般性项目的全面管辖权，包括相关补贴的管理、增加。

第三，将光伏年度计划的目标区分为“涉及重点项目的指令性目标”和“涉及一般项目的预期性目标”。前者由中央决定，后者由地方决定并上报中央汇总。

第四，重点光伏发电项目的配套电网建设由中央和电网公司保证，一般光伏发电项目的配套电网建设在中央支持下，由地方和电网共同协商解决。

第五，调整2014年光伏年度计划结构，上调光伏电站额度，将其分派到相应省份。根据实地调研发现，一些省份光伏电站今年实际的建设规模大大高于原定年度计划所分配到的额度。增加2014年计划中的电站额度并分解到相应省份，既有利于年度计划的实现，也有助于地方光伏的发展。