分布式光伏发电是国际先进国家开发利用太阳能的主要方式，在我国，对缓解可再生能源电力集中开发面临的“弃风”、“弃光”限电问题，减少集中式开发的补贴需求，特别是增加城市中的清洁能源供应具有重要意义。2013 年以来，国家通过颁布电价、加大补贴、简化审批等方式，制定了规模化发展分布式光伏发电的战略。但一年多以来，我国分布式光伏发展规模仍低于预期，屋顶协调难、融资贷款难、商业模式单一等问题仍普遍存在。为识别当前制约我国分布式光伏发展的瓶颈问题，分析深层次原因，提出完善政策建议，我们于 2014年7月、8月和10 月分别赴广东省三水市、浙江省嘉兴市，以及山东省聊城、济南、泰安、淄博、潍坊、青岛等市开展了调研。

一、 我国分布式光伏发展背景

太阳能光伏是一个高新技术行业，我国光伏产业经历了几个发展阶段。从 2003 年开始实施 “送电到乡”等国家扶贫项目起步，到2005 年 《可再生能源法》 颁布, 国内兴起了一批光伏产品制造企业，在江苏、浙江、江西、河北等省，逐渐形成了光伏产业集聚区，并涌现了尚德、 英利、 赛维LDK 等十几家在国际资本市场上市、 市场份额全球领先的企业。但由于光伏发电成本较高，这些企业主要以出口国外市场为主，国内市场应用规模很小。自 2009 年全球金融危机以来，国际光伏市场需求大幅萎缩，尤其是自 2011 年开始，欧美国家对我国光伏产业实施“双反”调查, 随后征收高额关税，严重依赖国际市场的国内光伏企业面临生死存亡。考虑到十年来光伏产品价格下降了几乎一个量级， 为支持光伏产业发展， 国家从 2013 年 开始，提出大力扩大国内光伏市场应用。分布式光伏贴近电力用户，节省了输配电成本，大大降低了补贴需求，同时也是城市中为数不多的可开发清洁能源，因而国家提出要大力开拓分布式光伏发电市场。相关政府部门当年陆续出台了光伏发电价格、补贴、税收等方面相关鼓励政策，颁布了分布式光伏项目备案、并网接入等管理规定，并提出未来几年每年新增光伏发电 1000 万千瓦、其中分布式占 800 万千瓦的发展目标，还将建设 18 个分布式光伏发电示范区，并将联合国家开发银行，在示范区内探索规模化的商业开发和融资模式。电网公司也公布了分布式项目并网条例和标准，简化并网程序。 浙江、江西等省市县各级政府出台了额外补贴政策，加大支持力度。

然而，尽管各级政府高度重视、联合施策，我国分布式光伏发展仍低于预期。截至 2014 年上半年，光伏发电并网总装机容量 2108 万千瓦，其中分布式光伏 394 万千瓦，仅占19%，与发展目标相差甚远。特别是在 2013、2014 年国家和地方政府密集出台多项支持政策条件下， 2014年上半年分布式光伏新增装机 84 万千瓦，仅实现年度发展目标的十分之一。