二、对光伏企业困惑问题的理解

(一)是否在城镇工矿区规划内是判断电站是否计征土地使用税的标准

《城镇土地使用税暂行条例》(以下简称《条例》)规定，在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，为土地使用税的纳税人。土地使用税征税范围是城市、县城、建制镇、工矿区。对此，《关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定》(国税地字[1988]第015号)，对征税范围进行了明确的解释，即城市的征税范围为市区和郊区;县城的征税范围为县人民政府所在的城镇;建制镇的征税范围为镇人民政府所在地;工矿区是指工商业比较发达，人口比较集中，符合国务院规定的建制镇标准，但尚未设立镇建制的大中型工矿企业所在地。城市、县城、建制镇、工矿区的具体征税范围，由各省、自治区、直辖市人民政府划定。

在被税务机关要求缴纳土地使用税时，光伏发电企业应首先核实、确认发电场址是否落入城镇工矿区的范围;如未落入，发电企业应坚决拒绝税收机关的征收行为。但是，如光伏电站确属于城镇工矿区的规划范围，按照现行规定应当缴纳土地使用税。

值得关注的是，由于城市、县城、建制镇、工矿区的具体征税范围是由各省、自治区、直辖市人民政府划定的。因此，即使在项目立项或建设阶段光伏电站未落入城镇工矿区，不属于土地使用税的征收范围，但省一级地方政府通过调整城镇工矿区的所辖范围，仍然可使其具备征税条件。

(二)国家对如何确定光伏电站计税面积的规定并不明确

《条例》规定，土地使用税以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，土地占用面积的组织测量工作，由省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况确定。但《条例》并未明确实际占用土地的性质以及判断标准。

此外，目前国家政策允许光伏企业就升压站、变电站、太阳板支架用地采用“点征”方式办理征地手续，太阳板覆盖的部分可不办理征地手续(实际也无法办理，多采取租地方式)。但是是否按照征收土地的面积作为计税面积，实践中各地的税务机关的计税标准并不统一，其中一种观点认为，光伏电站的太阳板遮盖部分并未改变原有土地用途，“点征”面积为电站实际使用的土地，因此可以按照点征面积计税;但也有观点认为，土地使用税以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，太阳板实际遮盖部分也属于电站占地，因此应按电站全部占地面积计税。据笔者了解，目前光伏发电企业一般都能接受税务机关按照征地面积计征土地使用税，但是对于就太阳板实际覆盖部分征税往往都难以接受。

对此问题，南方周末记者曾在2012年进行了深入调研，并于当年8月发表的《电站戈壁淘金：馅饼，还是陷阱?》的报道中进行了披露，尽管国家积极鼓励和发展太阳能发电产业，但是在实践中已“变异”成为地方招商引资的筹码。如果开征土地使用税，据相关人士估计，其每年的纳税将是过去的5倍。国家发改委能源研究所的相关专家认为，电站占用的大都是戈壁、盐碱地等不毛之地，如果开征土地使用税后相关的土地费用比招标(征地)还要高，是不合理也是与国家政策相悖的。

笔者认为，开征土地使用税的主要目的是为了合理利用城镇土地，强化土地使用税调节职能，引导纳税人珍惜土地资源，缓解土地供求矛盾。但是，大型地面光伏电站一般都是建在离城镇较为偏远的地域，其实际上是对荒地的有效利用，并不属于土地使用税本意所调整的范围。因此，为更好的促进光伏发电产业的发展，国家有必要系统清理城镇工矿区规划划分标准，对明显不合理的应予纠正;在执行层面，对于目前已落入城镇工矿区的光伏电站，在国家对“土地使用税的计税面积”出台解释性文件前，税务机关应作出对纳税人有利的理解，即对于光伏电站按照征地面积计征土地使用税。