本次《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》的出台及央视新闻的报道，恰好在国内疫情后加速复工复产、促进经济增长的当下。这体现了国家对新能源产业本质属性认知的新变化，光伏产业正从一个过去需要耗费大量国家补贴的战略新兴产业转变为一个能够改善甚至稳定经济大盘的（准）支柱性产业。

光伏产业经过过去2年多的跨越式发展，已逐步在全球各国政府心目中具备“决胜碳中和、确保能源安全、平抑能源价格、稳定经济增长、投资回报优良”五大特征。结合光伏硅料供给扩张后的光伏装机成本下降并释放出成本空间以实现“光储平价”，光伏发电量渗透率从4%迈向50%+的历史进程即将开启。
从本次政策的内容来看，“加快推进以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风光基地建设”被摆在第一条的位置，或许在不久的将来，新一批数百GW级大型风光基地项目将获得实质性的启动。而本次政策中最有亮点的部分，莫过于首次提出“研究探索将新能源项目纳入REITs试点支持范围”的表述，如该条政策能逐步落地，这将有助于光伏电站轻资产运营模式的开启及全社会能源成本的长期下降。
虽然本次政策无助于解决中短期的行业痛点问题（“光储平价”尚差最后一步降本），但伴随着硅料供给的逐步投放，这一问题将在市场化力量的推动下于不久后逐步解决。而本次政策却为产业资本投资、金融资本投资指明了明确的方向：兼具高确定性、高成长性特征并可容纳100万亿级资产的第三代能源产业，将是产业资本和金融资本投资共同的长期方向。

【事件】
（1）2022年5月23日、25日，国务院先后召开常务会议、全国稳住经济大盘电视电话会议，提出6方面33条稳经济一揽子政策措施，并要求在5月底前要出台可操作的实施细则、应出尽出。
（2）2022年5月30日，国务院办公厅转发国家发改委、国家能源局《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》，明确七方面21项举措。
（3）2022年5月30日，央视新闻频道朝闻天下报道，国家能源局数据显示，截至目前，光伏发电在建项目1.21亿千瓦。预计全年光伏发电新增并网1.08亿千瓦，同比上年实际并网容量增长95.9%。
（4）2022年6月1日起，上海全市进入疫情防控的第三阶段，即全面恢复全市正常生活秩序阶段。

【点评】
关于光伏产业《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》的政策内容及其重大的时代意义，SOLARZOOM新能源智库点评如下：

一、 政策的背景
本次光伏产业政策出台在当下的现实背景是：
我国在2022年3月至5月期间经历了2020年新冠疫情全球爆发后最为严重的一轮爆发。在全国“动态清零”的政策基调及各地严格的封控措施下，疫情得到有效的管控，但与此同时，我国全年的经济增长速度不可避免的出现了下滑。为了稳住全国的经济大盘，国家出台了一系列的稳增长措施，而光伏产业有幸成为了国家稳增长的重点抓手行业。
本次光伏产业政策出台的历史背景包括：
（1）2020年我国及海外光伏差不多同时进入“平价上网”时代，光伏发电不再依赖于补贴。具备时间可移动性特征的“光储电力”的平价时代到来目前尚缺最后一步的降本。
（2）2020年9月，我国提出“2030碳达峰、2060碳中和”目标。在此前后一年内，全球各主要经济体也纷纷提出在本世纪中叶实现“碳零净排”。2021年9月，中共中央、国务院完成碳达峰、碳中和相关“1+N”政策体系构建工作，《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》正式出台。
（3）2022年1月，习近平提出大力度规划建设以大型风光电基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系。
（4）2022年2月24日“俄乌战争”爆发以来，欧洲国家对能源安全问题的关注度急剧上升，欧盟出台REPowerEU方案细则，进一步提升2030年可再生能源占比目标至45%。而5月23日我国国务院常务会议所提到的6方面工作中，第五点便是“保能源安全”。

二、 政策的深意
从本次政策出台的21条具体政策条文来看，大多数内容符合产业既有的认知。但是，在SOLARZOOM新能源智库看来，本次政策最重要的政策深意并不是在条文中，而是在条文外，在本次政策出台的背景和时间点上：国家第一次把光伏产业作为国家经济稳增长的抓手与工具，在疫情后复工复产及拉动经济的政策清单中，第一次出现了“新能源”；由此可见，光伏行业在执政当局心目中的地位和属性正在发生根本性的变化，从需要补贴的“战略新兴产业”逐步成长为一个可以改善甚至稳定经济的“（准）支柱性产业”。
在2020年第一波疫情的冲击后，光伏产业并未成为国家经济稳增长的工具。当时，由于光伏行业刚刚开始启动“平价上网”试点，国家尚未提出“碳中和”目标和一系列政策措施，电力系统的定位尚未明确以新能源为主体，光伏产业的体量也相对较小不足以承载稳增长的重任，故而光伏产业的发展在当时国家心目中的地位仍然是“未来的希望”。
但在本轮疫情的冲击后，虽然在国务院常务会议的6方面33条措施中的第四方面“促消费和有效投资”、第五方面“保能源安全”的新闻稿表述中没有出现“新能源”、“光伏”等字眼，但在5月30日出台的稳经济的一系列实施细则中，国家发改委、能源局的《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》政策却呈现在全社会面前，并由国务院办公厅转发。而在央视朝闻天下的报道中，亦反复强调了光伏产业的“规模”。因此，在SOLARZOOM新能源智库看来，光伏产业的整体体量、技术成熟度、政府认知度已经上升到了一个新的历史水平，从而首次被国家作为稳定经济增长的一大工具。
在我们看来，以“风光储氢充”为能源供给侧核心、以特高压及气氢管道为能源运输侧核心、以“电气化改造+氢能替代”为能源需求侧核心的第三代能源已经较为清晰的呈现在时代面前，第三代能源在“充足性、清洁性、独立性、和平性、安全性、经济性、时间可移动性、空间可移动性、能量密集性”9大方面的综合优势正在全面赶超以“煤油气”为核心的第二代能源。而第三代能源相比第二代能源的性价比优势，必须被全球各国政府的执政当局、全社会能源消费主体所共同认可，方能开启由“增量替代”走向“存量替代”的进程。在过去2年中，光伏产业已经被全球各国政府认知到了其对“碳中和”目标实现的举足轻重的作用；在“俄乌战争”的推进过程中，光伏产业已经被西方国家认定为提升能源安全、平抑高企的能源价格的重要政治筹码；而在本轮疫情后的经济措施中，光伏产业第一次被中国政府作为“稳增长”的工具。由此，全球各国政府对于光伏产业本质属性的理解，已经逐步深化：光伏产业集“决胜碳中和、确保能源安全、平抑能源价格、稳定经济增长、投资回报优良”五大特征于一身，这将大大加速未来20年全球能源结构的变化进程，推动人类取得过去250年以来最重要的一次能源革命的胜利。可以说，光伏发电在我国及海外的电力市场上，已经开启了发电量渗透率从4%向50%+迈升的高增长进程。

三、 政策的重点条文解读
关于本次政策的条文，大多数内容对于光伏行业的从业人员、投资者而言都是熟悉的，没有特别多的增量信息。但有以下两点，在SOLARZOOM新能源智库看来，较为重要，讨论如下：

1. 关于集中式电站和分布式光伏的发展重点问题
过去一年，我国光伏项目的占比结构发生了重大的变化，分布式光伏在新增装机量中的占比首次超过了50%。2022年1季度，分布式光伏在我国新增装机量中的占比更是超过了67%。
本次的政策文件中，仍然在第一个部分的第1条就提到“加快推进以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风光基地建设”，而第2条、第3条才提到分布式光伏，措辞是：“促进新能源开发利用与乡村振兴融合发展”、“推动新能源在工业和建筑领域应用”。从政策中不难发现，在分布式光伏增量占比超过2/3的当下，国家政策仍将集中式电站放在第一条并冠以“加快推进”的措辞，而将分布式光伏放在第二、第三条并冠以“促进”、“推动”的措辞，这背后体现的是国家对于集中式光伏电站和分布式光伏这两种开发利用模式的真实态度。
众所周知，在沙漠、戈壁、荒漠地区重点发展大型风光基地，其能源生产成本显著低于屋顶的分布式光伏。原因是：集中式光伏电站有显著的规模效应，集中式电站可充分发挥双面组件的发电量优势并降低度电成本，屋顶分布式光伏所存在的主体风险及屋顶安全风险在集中式光伏电站上不存在（风控成本更低），以上三点抵消了特高压及高压电网传输所带来的增量输电成本。另外，目前我国各类建筑屋顶所能支持的分布式光伏项目总规模大概在500-1000GW这个数量级上，但从能源革命的角度看我国对光伏的远期装机需求在10000GW这个数量级水平上，因此分布式光伏在体量上也无法满足光伏作为主力能源的要求。
之所以过去几个季度内集中式光伏电站的发展势头有所减弱而分布式光伏发展较快，是因为：光伏组件的价格受硅料影响而高企，但集中式电站的上网电价在项目锁定后缺乏向上弹性，而分布式光伏的电价随基准电价的上行而上行。这一情况将在1-2年内的中短期成立，但不会在2年以上长期成立（新一轮集中式电站的招标中，上网电价将跟随基准电价的上行而上行）。
因此，无论是从政策导向的角度，还是从市场化的角度，未来我国光伏项目的长期主力军仍将是集中式电站，而不是分布式光伏。这一点是需要特别强调的！这对于光伏电池的技术路线选择而言，有很重要的指导性作用：在组件功率标称只计算正面发电能力的前提下，享有高双面率的HJT技术、TOPCon技术会比PERC技术更有竞争力，而背面遮挡极为严重的IBC、PBC等技术则无法成为长期的主流技术路线。

2. 关于REITs等新型绿色金融产品的问题
关于光伏发电项目的金融解决方案，本次政策的第21条中提到了“研究探索将新能源项目纳入基础设施不动产投资信托基金（REITs）试点支持范围”，这在2022年9月《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》的第31条（“积极发展绿色金融”）中是没有出现过的。
我们知道，对于央企、国企而言，其资金成本最低的融资方式是发行绿色债券、申请绿色信贷，REITs对于各大央企、国企而言，其在降低融资成本上的意义并不是特别大。而对于民营企业而言，在同等主体评级下的融资成本要显著高于国企、央企，其在开发光伏电站的过程中存在着天然的“资金成本劣势”。
在2018年531政策后的“国进民退”中，各大央企以资金成本优势、资金实力优势（可以承担得起大规模补贴的长期拖延）收购了不少民营资本的光伏项目。但在2021年以来光伏组件价格高企的背景下，各大央企、国企在光伏项目投资落地的过程中，仍然较多的基于市场化的回报率考量而放缓了开发节奏，没能实质性的加速光伏产业的快速发展。那么，怎样的投资主体、融资模式，可以更大程度的支持我国第三代能源的持续发展呢？本次政策给出了一个探索性的答案，这就是REITs。
REITs的本质是权益，而不是债。REITs的持有人（可以是普通老百姓，可以是民营运营商，也可以是国有运营商）通过一个SPV结构而持有光伏发电项目，并享受光伏发电项目出售电力扣减成本税费后的现金流；REITs的电站开发和运维可交由专业的光伏企业来承担。这就改变了历史上光伏电站的资金安排模式：由“居民存款→银行→银行贷款→国有/民营运营商→光伏发电项目→电力→现金流”或“债券投资人投资款→国有/民营运营商→光伏发电项目→电力→现金流”，变为“REITs投资人投资款→REITs的SPV结构→光伏发电项目→电力→现金流”。在REITs模式下，由于电站的资产拥有主体从国有/民营运营商直接变为REITs投资人，传统模式下的运营商退化为一个开发+运维商，这就带来了显著的“金融降本”——通过减少“金融中间商”赚差价，而带来度电售价的显著降低。这对于国家经济的活力、全社会的电力成本降低而言是一件非常重要的好事。但对于原先在庞大的能源资产上享受较高息差的银行、运营商而言，则意味着利润的减薄甚至丢失。REITs的深层次意义，是在新能源大发展的新时代开展全社会利益的再分配：REITs投资人（一般是老百姓）获得比存款利率更高的投资回报率，新能源电力的买方（工商业企业及居民）获得更低的电价，光伏发电项目的开发及运维企业（一般为民营企业）收益不变，银行、电站运营商的超额利润在一定程度上被削减。
REITs对于国家而言，则一方面可以支持新能源的快速发展，另一方面不会带来全社会负债率的上升。更为重要的是，REITs一旦获得大规模的发展，即使由民营企业所主导，国家的战略性资产（新能源电站）也并非由民营企业所掌控，而是“藏富于民”——由广大的REITs投资者所掌握，民营企业只是为新能源电站资产提供项目开发与运维服务而已。REITs这一新型的资金安排模式，既降低了全社会的能源成本，又不损害国家能源安全，还将有助于加速新能源的发展及我国能源独立性的提升。
因此，本次政策中提到“研究探索将新能源项目纳入基础设施不动产投资信托基金（REITs）试点支持范围”，对于光伏产业的长期发展而言，意义极其深远。

四、 光伏产业中短期的核心痛点问题
当前光伏产业中短期的核心痛点只有一个：就是距离全球“光储平价”还剩最后一步。这一步，并非是来自于政策层面，也非来自于技术层面，而是来自于市场层面。
在政策层面上，2020年以来的两年内，全球各国政府对于“碳中和”的共识推动了对光伏产业的政策支持，并进一步推动了各国建设“以新能源为主体的新型电力结构”，虽然“俄乌战争”开展后“碳中和”目标让位于“能源安全”，但不仅没有降低各国对新能源的诉求，反而是加强了各国对新能源的认知。
在技术层面上，当下的光伏主流PERC技术已经将产业经济性推入“光伏平价”，而下一代平台级电池技术HJT技术已经于2021年实现量产，并将在保持组件生产成本不提高（注：预计2022年3季度在量产线上实现HJT组件生产成本与PERC组件打平）的前提下提高单位W数的发电量，从而进一步降低性光伏的度电成本。
而市场层面上的“最后一步”，一是体现在储能的商业模式及调度模式上，二是体现在储能的成本承担上。在SOLARZOOM新能源智库看来，全社会度电成本最低的“光储电力”解决方案，是在大型集中式风光电站内实施发电侧储能，与光伏风电设施共用变流装置及升压设备，并由电网统一对光储电站进行调度，光伏与储能的装机配置比例至少达到1W：0.5Wh，最好达到1W：1Wh以上。而光储电站中的储能装机成本，则可由光伏产业链上利润最高的环节（硅料）释放出利润空间来承担。光伏硅料在过去七个季度中所出现的大幅涨价，是因为光伏全产业未来高速增长的预期与产业链不同环节的扩产相对滞后两方面所导致的阶段性供求失衡。伴随着2022年四季度以后光伏硅料达产产能的持续释放，硅料的供给将从当前的84万吨左右扩大到2024年中的194万吨左右（考虑到每W耗硅量未来2年的小幅降低，折780GW供给），硅料含税价格必将从当前260元/kg降至60元/kg以下现金成本线附近。届时，光伏组件含税价格有望下跌0.54元/W以上的水平，从而可在光储电站中多配置0.5Wh的储能电池。
虽然，本次出台的政策并没有能够直接解决当下光伏行业的核心痛点问题，但当下光伏行业的核心痛点问题本身就是一个可以由市场无形之手加以解决的“时间差”问题。因此，这无须政策干预，也会因市场经济的客观运行规律（市场主体追求利益最大化的冲动）而自动实现。
对于国家而言，SOLARZOOM新能源智库建议在未来做好一项重点工作，就是：在党中央、国务院层面上反复强调对新能源产业“支持、持续支持、大力支持、加速支持”的方向性政治定调，在国家追求“碳中和”目标时首选新能源，在国家希望“稳增长”时首推新能源，在国家巩固“能源安全”时战略性布局新能源，在考核地方政府官员绩效时将新能源的权重放到一个极重要的水平，在地方政府、电网及电力交易中心、财政局、能源局、新能源企业、传统能源企业、电力用户出现利益失调时明确将“在社会平稳前提下最大致力于新能源产业的发展”作为目标函数的最重要权重项。在SOLARZOOM新能源智库看来，只要国家开展好“新能源产业的方向性政治定调并理顺各方利益关系”这项工作，但凡涉及到硅料价格过高、光储平价暂时没有实现等阶段性问题，均可由产业企业追求利益最大化、市场自动出清加以实现，国家并不需要特别担心。

五、 “稳增长”与全社会产业资本的投资方向
一国的GDP由消费、投资、净出口、政府性支出是四大组成部分组成。过去很长的时间内，政府性支出中很大的部分是在传统基建投资上。而在民间投资中，房地产产业链则长期承载着国家拉动GDP的最大使命。
但自2013年本届政府执政以来，国家强调“房住不炒”的方针政策，而为了确保经济及社会的安全，杠杆率亦是本届政府坚持控制的问题。那么，什么产业能够承载起房地产产业链巨大的产值，并能推动高品质的全社会供给，推动国家的产业升级、国家战略利益实现？什么产业能够在当下全社会各行业极度内卷的前提下，为产业资本带来兼具稳定性和收益性的可预期回报？
在当下，以“风光储氢充”为能源供给侧核心、以特高压及气氢管道为能源运输侧核心、以“电气化改造+氢能替代”为能源需求侧核心的第三代能源就是这样一个产业。第三代能源产业链既有拉动GDP的重要作用，又有提升国家能源战略安全的功效（彻底解决我国石油、天然气的进口极高依存度问题），还有利于以“碳中和”的国际共识推动人类命运共同体的建设。
如果说，在过去20年的时间内，光伏乃至第三代能源的投资是一项风险投资，那么从“光储平价”实现后开始，第三代能源产业投资就逐步变为一项兼具较高确定性和成长性收益的投资。其中，第三代能源运营类资产是高确定性、中等回报率（4-5%稳定的年化回报率）的资产，而第三代能源核心装备的生产性资产则是成长性（每年增速超过20%）的资产。而且，这一产业链的投资体量在未来20年内将超过100万亿元的数量级。因此，从国家拉动GDP、保持经济增长的角度而言，第三代能源是一个在体量上可以承载房地产产业链资金容纳量且在政治上高度正确的一个投资方向。
更为重要的是，鉴于国家政策在REITs上给新能源开放了窗口，这一金融工具将在与第三代能源运营类资产相结合后，为全社会降低杠杆率发挥重要的作用。

六、 金融资本的投资方向
对于二级市场的金融资本投资而言，本次政策出台后可能的影响如下：
（1）光伏产业的属性将伴随着国家政府对光伏产业认知的升华而发生重大变化。过去，光伏带有较强的成长属性，但当国家开始发挥光伏产业稳增长的工具作用后，光伏产业将兼具这两种属性。换言之，在相当一段时间内，光伏产业或将因为上述属性变化被市场所逐步认知而走出“既强于成长、又强于稳增长”的独立的α行情。
（2）如果本次政策后续伴随着一大批大型风光电站项目的实质性落地，则在产业的发展逻辑中，或将出现“光伏硅料供应扩张所导致的硅料价格下跌”在前，“组件价格下跌导致的运营商IRR提升”在后的情况，并将紧跟着大型风光基地项目的大规模落地实施。但在金融市场的投资逻辑中，完全有可能出现“对于国内大型风光基地项目大规模落地的预期”在前，“光伏硅料供应扩张所导致的库存周期下行叠加产能周期下行”在后，随后再兑现“国内风光基地项目落地所带来的行业景气上行”的情况。金融市场对产业发展事件的顺序重组及选择性采纳的有偏视角，可能是一个经常发生的现象。这一点，将强化光伏板块在未来几个月中的α。
（3）在光伏制造业领域，最近一段时间以来的欧洲需求增长驱动金融投资的方向，而国内需求的疲弱则阻碍的行情的高度。本次政策的出台虽然没有包含新一批大型风光电站项目，但根据政策的精神（光伏作为稳增长的重要抓手和工具），或将较大概率在不远的将来启动新一批数百GW级项目的实质性落地。届时，若海外需求仍有现实增长的订单，国内需求又有1-2年后的大批量大型风光基地项目保证，金融市场上的光伏产业自然将由“单轮驱动”恢复为“双轮驱动”。
有理由相信，本次政策的出台及央视新闻频道的报道分别起到了一个“定调子”和“政策吹风”的作用，这就好比在2018年531政策出台前的2-3个月就有新闻联播开启负面的“政策吹风”模式一样。金融市场对后续国内光伏产业政策的预期，或将提前开始反应。
（4）在光伏制造业环节，鉴于“稳增长”政策的着力点将主要在集中式电站环节，故而具备高双面率、高每W发电量的HJT技术、TOPCon技术将因获得电站运营商的认可而收获高的组件产品溢价。当HJT技术、TOPCon技术与PERC技术间的性价比优势（产品不含税售价与产品成本之差）被拉开，则必将出现“修正成本曲线最左侧产能挤占修正成本曲线右侧产能”的情况。HJT产业链各子环节的投资机会将会被金融市场最大程度的重视。
（5）金融市场对民营光伏电站运营环节的估值体系，或将伴随着REITs试点的落地与推广而逐步重建。REITs对新能源运营资产的开放，将使得重资产模式的民营运营商有望转变为轻资产运营模式，当民营运营商的资金成本劣势被REITs金融产品的结构优势所弥补，而其在项目开发、运维上的能力若能被市场所检验，则转型后的民营电站轻资产运营商将获得极高无比的估值——保险公司的“新业务价值倍数法”将被普遍应用于这些企业。

原标题：当光伏首次成为国家“稳增长”政策的着力点