保障风电光伏发展合理空间需求 满足项目规划合法性

保障新能源发展的用地、用海需求，并实现新能源与生态环境协调发展，是未来新能源大规模发展的难点。国家发展改革委、国家能源局近日发布的《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》（以下简称《实施方案》），明确提出推动解决制约新能源行业发展的用地困境。

目前，以风电、光伏项目为代表的新能源项目普遍占地范围较大，且涉及土地类型复杂，用地目的多样，给新能源项目的开发建设及生态环境保护带来了相应的风险问题。新能源土地困境，原因几何？如何避免“一刀切”的管理方式，保障新能源发展合理空间？

新能源用地审核仍存难点
与传统能源相比，新能源占地面积大。随着新能源规模快速扩大，土地资源已经成为影响新能源发展的重要因素。为实现新能源大规模、高比例、高质量发展目标，需要打通新能源用地问题的堵点与难点。

新能源用地申请，首先要过建设指标审核关。在我国西部地区建设风光电站，地广人稀建设场地充足，而在中东南部区域建设，因绝大部分平原都属永久基本农田，则导致部分新能源项目无法得到合理开发利用。“一般农田用地允许建设风电项目，但需要转为建设用地，各地建设用地指标有限，且指标获取周期长。”可再生能源学会风能协会秘书长秦海岩表示，土地使用瓶颈仍然是制约新能源发电的一大困难。

不仅风电项目的土地使用存在审批繁琐和指标获取难问题，光伏项目也存在着土地使用不规范甚至违规占地等问题。“按照此前各地光伏项目建设用地规范进行审批，过程繁琐还大大增加了企业成本。”一位光伏业内人士告诉记者，新能源用地规则体现在复合项目建设要求和认定标准等方面，还存在着“模糊地带”。

除了审批和占地问题，风光电站建设还面临着土地性质与实际情况是否相符的认定难点。

“在我们投资建设光伏电站之前，有的土地已经荒废很久。”河南亿光能光伏科技有限公司朱保成告诉记者，光伏用地绝大多数都是农民不愿意种的荒地，稍微好用的土地，农民都不舍得给别人用于光伏。但实际上，认定为农业用地的土地，仍存在无法耕种的情况。记者了解到，部分光伏投资方认为，让农业同光伏电站建设更好地融合发展，应该是未来新能源发展的一大趋势。

“农光互补、林光互补等复合型光伏项目的发展初衷是好的，但需要政府、行业共同努力，使行业健康持续发展。”一位分布式光伏开发商告诉记者，农光互补是有实践可行性的，但也存在项目急功近利，毁田毁林情况，需要进一步完善政策和技术标准。

最后，衡量新能源项目土地的标准也是值得关注的问题。由于风电、光伏等新能源项目普遍占地较大，涉及土地类型复杂、用地目的多样。哪怕是同样的农业用地，在不同省份也会完全不同——不同地区的耕地产量、用地成本等无法用固定的标准衡量。《实施方案》发布后，进一步明确了新能源用地规范，后续的政策落地值得期待。

规范引导解决新能源占地问题
进入新世纪，我国新能源项目以“井喷”式速度发展起来，随之而来的就是占地问题如何解决。《土地管理法》对于建设项目须严格使用国有建设用地的规定已经无法满足新能源项目大量使用土地的要求。近十年来，我国对于新能源用地政策还处于不断调整发展的状态。

总体来看，新能源用地政策正在逐步收紧。尤其是在光伏行业，自2021年下半年以来，山东、广东等地纷纷出台政策暂停了光伏项目占用耕地的备案；今年以来，政策收紧的趋向更加明显，2022年6月河南省出台了“光伏阵列区用地一律办理建设用地”的要求，江苏省也下文要求调查统计光伏占用耕地及是否影响产能。有行业调研显示，中东部地区一般农用地建设光伏的政策也在逐步收紧，对未来光伏行业发展形成一定挑战。

此外，记者注意到，《实施方案》明确提出，新建新能源项目要严格执行土地使用标准，不得突破标准控制。那么在政策日趋严格的当下，风电光伏项目用地困境当如何破解？

以光伏电站为例，严格按照规定以光伏阵列区所占面积办理建设用地审批手续的方式建设光伏项目，要么选择戈壁、荒滩等未利用地开发，要么将光伏与草地、林地、农田等结合，建设互补共存的复合型光伏项目。

“利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质。”中伦律师事务所律师王威撰文指出。目前，各地出台的光伏复合项目用地规定除了对项目建设提出要求，都明确严禁出现抛荒、撂荒等行为。

“要保障农业产出与光伏发电产出并重，就要建设一套光伏复合项目的土地可持续管理体系。农业产出水平应参考当地同类土地的产出水平，进行标定并分级管理。”乐山太阳能研究院院长姜希猛表示，新能源项目建设需要加强规范引导，建立一套土地可持续管理体系。

“此次发布的《实施方案》，已经考虑到未来新能源项目建设用地在前期难以准确定位、实际占地体量不大的实际情况。”秦海岩表示，将新能源项目的空间信息按规定纳入国土空间规划“一张图”，既保障了新能源项目的合理用地需求，也保证了项目规划的合法性。

此外，在如何满足新能源用地、用海需求方面，《实施方案》提出，鼓励“风光渔”融合发展，切实提高风电、光伏项目海域资源利用效率。大力推广生态修复类新能源项目，支持在石漠化、荒漠化土地以及采煤沉陷区等矿区开展具有生态环境保护和修复效益的新能源项目。《实施方案》为强化规划统筹，保持规划的稳定性，避免频繁重复调整规划打下基础。