五、违法占用天然牧草地：青海共和光伏园区道路

【案情概况】

2014年4月，青海省共和县某单位未经批准擅自修建光伏园区道路，占地面积为883.26亩，均为天然牧草地，属于未批先建的违法用地。2015年5月23日，共和县国土资源局对其立案查处。2015年5月30日，共和县国土资源局下达行政处罚决定书，对共和县某单位作出行政处罚：“对非法占用土地883.26亩（588840平方米）处以每平方米1元的罚款，共计588840元”；限期补办相关用地手续。2015年6月24日，涉案单位缴纳了全部罚款。

【法律分析】

本案的处罚依据是《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，即未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。

总结与启示

一、 高度重视包括国土部门在内的各有关行政主管部门审批程序

光伏电站占用森林、河道、草原等特殊类型土地时，除了应履行国土部门的审批程序之外，还应根据草原、水利、林业等单行法规规定履行相应的审批程序。缺少任一相关行政部门审批程序，都有可能导致光伏项目用地违法违规风险。

此外，由于国土部门与林业、草原等部门数据并未完全联网，在实践中可能存在国土部门和林业部门(草原部门)对土地性质的认定标准不同，导致某些项目在国土部门的规划中被划为“未利用地”或“荒地”，而在林业部门的规划里则变成了“规划林地”或“宜林地”，在草原部门被认定为“基本草原”的冲突混乱局面。光伏电站企业应加强与上述各有关部门的沟通协调，避免违规风险。

二、 高度重视农光互补等新型用地方式合规性

光伏农业大棚、光伏养殖、渔光互补等不同形式农光互补光伏电站成为光伏行业投资建设的热点。根据我国土地管理规定，建设项目需要占用农用地的，均须将农用地按照法定程序和要求转为建设用地后方能予以开发利用。但是，上述新型光伏用地方式(光伏大棚、渔光互补等)特殊之处在于：光伏电池板矩阵架设在农田、草场、鱼塘或温室大棚之上，并不直接改变土地用途;这种新型用地方式是否属于“占用农用地”仍存在争议，实践中各地做法也不尽相同(如《合肥市光伏发电用地指导意见》规定：“光伏发电项目电池组件列阵架设若不破坏地表状况，且不影响地面原使用功能(包括种植、养殖功能)的，可采取地役权方式用地。)国土资源部网站2015年11月27日答网友提问(光伏用地占用农用地可否在基本农田上开展?)中回复“按现行政策，光伏用地占用农用地的，包括占用设施农业、农业大棚，均应办理农用地转用审批手续，依法不得占用基本农田。具体政策请向当地国土资源部门咨询。”国土资源部等《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规[2015]5号)(以下简称《创新用地意见》)也明确规定：“对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理”。据此，我们认为国土主管部门对该问题仍持谨慎态度。光伏电站如采用新型方式占用农用地的，仍应按照土地管理法规规定办理农用地转用审批手续(如当地有特殊政策的，应咨询当地国土部门)。

对于光伏项目占用未利用地的，《创新用地意见》规定：“光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案”。据此，光伏电站占用未利用地可灵活采取租赁等方式进行。

三、高度重视光伏电站工程用地控制指标

国土资源部《光伏发电站工程项目用地控制指标》(国土资规〔2015〕11号)填补了产业(能源)领域用地标准的一项空白，规范了光伏电站用地的审批行为、用地标准，建立了转换效率与用地指标挂钩的用地机制;该用地指标是光伏发电站工程项目可行性研究(初步设计)、用地审批、土地供应、供后监管、竣工验收等环节确定用地规模的依据和尺度。至此，光伏用地指标控制将从总体规模控制的“单控制”转向总用地规模和各功能分区用地规模的“双控制”：即使一个光伏项目符合总体指标，而功能分区用地规模不符合单项指标规定时，也会产生违规用地的法律风险。因此，光伏电站更应高度重视各功能分区用地符合上述《用地指标》的控制要求，避免产生违规问题。

四、 高度重视土地税负属地化调研与测算工作

《城镇土地使用税暂行条例》规定，在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，为土地使用税的纳税人。因此，光伏发电企业在项目立项阶段就应对发电场址的土地规划和用地是否落入城镇工矿区范围予以充分调研，并向当地主管部门确认是按“点征”面积计征，还是按照实际占地面积征收。光伏电站占用耕地的，更应确认占用的是否为基本农田(当地适用税额的基础上提高50%)，以便为企业财务测算提供基本数据支撑。