地方主导

国家能源局在《分布式光伏发电项目管理暂行办法》中规定，省级及以下能源主管部门依据国务院投资项目管理规定和国务院能源主管部门下达的本地区分布式光伏发电的年度指导规模指标，对分布式光伏发电项目实行备案管理。

这意味着，地方政府获得了在其年度总装机规模范围内所有项目的分配权限。与此同时，上述管理办法还规定，分布式光伏项目的具体备案办法由省级人民政府制定。

不过，通过公开信息来看，目前出台备案办法的省份仍然有限。而即使出台了备案办法的省份，也多数没有对分布式项目如何备案有清晰的规定。

内蒙古自治区发改委在《关于我区太阳能发电项目实行盟市备案管理的通知》中规定，太阳能发电项目由盟市能源主管部门实行备案管理，并实行年度建设规模管理。各盟市太阳能发电项目年度建设规模指标，则由自治区能源局报请国家能源局确定。

但这份通知同时也明确，分布式光伏发电项目的备案办法另行制定。

上海市发改委对于光伏项目备案的表述为：简化光伏发电项目审批程序，分布式光伏发电项目由各县(市、区)发展改革部门实行备案管理，分布式光伏发电项目备案有效期为1年。如无特殊原因，项目自备案之日起一年内未建成投产的，需重新备案。

浙江省则比照国家能源局光伏发电项目管理办法明确通知各地市，对光伏发电项目统一执行备案管理，分布式光伏发电由地市级备案，项目备案程序尽可能简化；确定2013年、2014年新建大型光伏发电项目建设管理责任单位为项目所在地市发改委和县级政府，同时对项目单位建设提出了奖惩措施。

宁波市在相关通知中则进一步明确，分布式光伏项目由市发改部门备案。

如上所述，从现有公开信息来看，目前各省对于分布式光伏电站的备案办法仍处于无章可循、无公开流程的不透明状态。即便是有一些原则性的信息，也都散落在一些文件里，而不具备操作性。

　政策的纠结

实际上，在能源局出台的前述管理办法中对此已有较明确规定：项目备案工作应根据分布式光伏发电项目特点尽可能简化程序，免除发电业务许可、规划选址、土地预审、水土保持、环境影响评价、节能评估及社会风险评估等支持性文件。

由此看来，如何简化和进一步明晰分布式项目的申请程序，或将是对各地方政府是否决心发展分布式的一大考验。

而在备案制的背景下，涉及众多部门的繁琐流程，则成了国内光伏应用市场发展的最大制约。根据目前一些大型电站的项目审批流程来看，仅在项目立项阶段，涉及到的部门就包括规划、环保、安监等近10个部门。在项目建设以及并网阶段，又还涉及诸多部门的审批意见，包括工程施工许可、人防审核意见、建筑工程消防设计防火审核意见等等。

比如，内蒙古自治区发改委给出的项目备案基本条件为，由甲级资质工程咨询单位编制备案申请报告，报告中应载明项目建设单位、规划选址情况、电网接入条件、电力市场需求分析、社会风险分析、项目场址连续一年以上的实施太能用辐射数据分析等内容；盟市级维稳部门出具的项目社会稳定低风险认定意见。

丁文磊介绍说，对于安装规模在200KW这样的小型分布式项目，现在已经不需要“路条”了，可以直接拿着设计方案去发改委备案。但对于规模再大一点的项目，还是需要备案，并要申请多个批文和手续。

除了涉及各个环节如此复杂的手续是否取消等问题外，由于各地缺乏统一规范的备案与申报流程，同时在一些关键的政策上也存在着相互推诿和扯皮的现象——比如有些地方的电网公司就要求发改委先出具备案文件，而发改委则又要求电网公司先出具接入方案，则更加使得投资者在并网及补贴申报中无所适从。

国家能源局此前早已经表示，鼓励地市级或县级政府结合当地实际，建立与电网接入申请、并网调试和验收、电费结算和补贴发放等相结合的分布式光伏发电项目备案、竣工验收等一站式服务体系，简化办理流程，提高管理效率。

有分析人士认为，对那些有志于发展分布式光伏的地方政府而言，如何利用项目备案权限的下放构建自身竞争力和对投资者的吸引力，或将是对其发展分布式决心的一大检验。

“在这种情况下，首先要做的就是出台详细、透明的政策，并能够通过公开渠道得以查询，这样才有利于扩大项目的推介力度，以吸引更多的投资者。”他建议。(张广明)