编者按：一年一度的全国两会在北京隆重召开。作为全国政协常委、全国工商联副主席，正泰集团董事长南存辉带来了12份提案，堪称代表、委员中的“敬业模范”。在可再生能源发展目标方面，刘汉元代表提出，制定更积极的可再生能源发展目标，减免可再生能源税费，加快我国能源转型步伐。

3月3日，一年一度的全国两会在北京隆重召开。作为全国政协常委、全国工商联副主席，正泰集团董事长南存辉带来了《关于加快解决光伏补贴拖欠问题的提案》《关于进一步完善光伏发电增值税优惠政策的提案》《关于完善光伏发电土地税费政策的提案》《关于无补贴分布式光伏项目允许自主招标的提案》《关于完善电力业务许可证豁免范围的提案》《关于进一步促进清洁供暖规范发展的提案》等12份提案，堪称代表、委员中的“敬业模范”。


聚焦党和国家中心任务，把政协工作放到大局中去思考，自觉投身新时代中国特色社会主义的伟大实践，是南存辉履职的重要遵循。过去一年，他积极参与配合国家部委、地方政府、行业协会等组织的各类调研、论坛和座谈会等，聚焦民营经济发展、行业政策及营商环境等，提出有针对性的意见和建议。李克强总理来浙江考察并主持召开企业座谈会时，南存辉在会上提出了“强化政策稳定和预期管理”“把降本减负政策落到实处”“妥善应对中美贸易摩擦”等三点建议，获得总理赞许。

以下是南存辉委员提案中涉及光伏的主要内容：

1、加快解决光伏补贴拖欠问题

2018年，我国光伏新增装机、累计装机继续保持全球第一，但光伏补贴拖欠一直制约着行业发展。国家补贴目录确认周期和发放周期冗长，申报程序繁琐，从申报到资金拨付时间跨度长达一年甚至两年以上，加重了拖欠问题。此外，可再生能源补贴第7批目录仅收录了2016年3月底之前并网的光伏发电项目，且目前补贴资金还未到位，严重造成了项目电站运营商的资金紧张问题。

据财政部统计，预计到2020年光伏补贴缺口将超过600亿元。去年531政策后，光伏项目已经进入无补贴或者按补贴额定光伏装机量的新阶段，新项目不会增加补贴缺口，因此需要国家一次性解决历史补贴的问题。

建议：

1、简化可再生能源电价附加的征收和补贴申报、审批、拨付方式，缩短补贴发放周期，同时免除可再生能源电价附加在征收、发放过程中的各种税费，以真正减轻企业的负担。

2、尽快出台可再生能源配额制度，建立绿证市场，启动绿色电力证书强制性约束交易。

3、提高可再生能源补贴资金征收标准，加大征收力度，弥补资金缺口。

4、出台配套政策，鼓励装机容量较大的企业发行绿债，对拖欠补贴项目进行资产证券化处理，减轻企业资金压力。

5、财政部发行补贴式国债，既能解决补贴资金来源，也提升金融机构对光伏产业的信用评级，带动更多资金解决补贴拖欠问题。

2.进一步完善光伏发电增值税优惠政策

财政部、国家税务总局曾于2013年发布《国家税务总局关于光伏发电增值税政策的通知》(财税[2013]66号)，明确于2013年10月1日至2015年12月31日，销售自产的利用太阳能生产的电力产品，实行增值税即征即退50%的政策。为了继续执行这一优惠政策，两部门发布了《关于继续执行光伏发电增值税政策的通知》(财税[2016]81号)，将增值税即征即退50%政策的执行时间延续至2018年12月31日。文到之日前，已征的按本通知规定应予退还的增值税，可抵减纳税人以后月份应缴的增值税或予以退还。

目前，国家对光伏发电企业定期实行的增值税即征即退50%的优惠政策，虽然可以减轻光伏发电企业增值税负担，但企业对政策的连续性和稳定性仍然存在疑虑。光伏发电企业在建设阶段累积形成了大量的增值税进项税额，在电站建成投产后需要5-6年的时间方能抵扣完毕。由于光伏发电企业增值税征纳的特殊性，从2013年开始至2018年到期的增值税即征即退50%优惠政策，绝大多数光伏发电企业并没有从中得到“实惠”。

建议：

1、延续光伏发电增值税即征即退50%的优惠政策，并且形成长效机制，不加时间限制。

2、参照大型水力发电站增值税超税负返还的模式，对光伏发电等可再生能源发电企业实行增值税超税负返还的优惠政策。

3、比照小水电，对装机容量5万千瓦以下的光伏电站实行3%计征增值税。

3.完善光伏发电土地税费政策

随着光伏发电成本不断下降，度电成本相比于火电的优势已逐步显现，但非技术成本水涨船高，成为制约行业发展的主要因素。据业内测算，光伏发电企业与土地相关的税费负担约占销售收入的3.9%。光伏方阵绝大部分都设在偏远地区，利用的土地绝大多数属于山地荒地。即使使用了农、林、牧、渔业用地，也都采取了复合用地的方式，不仅没有改变原有土地的用途，还提高了原有土地的利用效益。

我国现行土地使用税的征收管理权限主要集中在各省级税务机关，由于对光伏方阵用地土地使用税征免界限划分缺乏统一标准，各地执行随意性较大。不仅加重了光伏发电企业税费负担，也影响了国家税法执行的严肃性、统一性和权威性。

2017年9月，国家能源局综合司下发了关于征求对《关于减轻可再生能源领域涉企税费负担的通知》(以下简称《通知》)意见的函，《通知》规定，光伏发电项目占用耕地，对光伏阵列不占压土地、不改变地表形态的部分，免征征地占用税。但正式文件仍未下发。

建议：

根据国家现行的土地使用税优惠政策，结合光伏发电企业光伏方阵用地的实际情况，尽快明确光伏方阵用地适用的优惠政策，以便各地执行。

4.无补贴分布式光伏项目允许自主招标

工商业分布式光伏项目，因属于电力、新能源等能源基础设施项目，根据《中华人民共和国招投标法》及相关规定要进行招投标。

实践中，大部分工商业分布式光伏项目一般安装容量在2MW至6MW，项目容量小且数量众多，建设期及并网验收等过程需要一定时间，加上分布式光伏项目是按规定期限内验收并网才可确定上网电价。若强制要求此类企业每一个分布式项目均需进行招投标，将极大加重该类企业的招投标负担，严重影响项目上网电价最佳政策机会，不利于项目常态化建设发展。

建议：

相关部门在《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》中作补充规定：不属于《必须招标的工程项目规定》第二条、第三条规定情形的电力、新能源项目，且装机容量小于6MW(不含)，无补贴的分布式光伏工程项目(尤其是工商业屋顶项目)，建设单位可以自主决定发包方式。

5.完善电力业务许可证豁免范围

国家发改委2013年7月18日发布的《分布式发电管理暂行办法》(“[2013]1381号文”)第十二条规定：鼓励企业、专业化能源服务公司和包括个人在内的各类电力用户投资建设并经营分布式发电项目，豁免分布式发电项目发电业务许可。

国家能源局2014年4月9日发布《关于明确电力业务许可管理有关事项的通知》(“151号文”)指出，豁免电力业务许可的发电业务，包括经能源主管部门以备案(核准)等方式明确的分布式发电项目，也包括项目装机容量6MW(不含)以下的太阳能等新能源发电项目等。项目运营主体在与电网企业办理并网运营手续时，不再要求提供发电类电力业务许可证或其他证明。

国家能源局2014年9月2日出台的《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》(国能新能[2014]406号)第七条对分布式光伏项目具体划分指标进行了量化，该条规定：“在地面或利用农业大棚等无电力消费设施建设、以35千伏及以下电压等级接入电网(东北地区66千伏及以下)、单个项目容量不超过2万千瓦(即，20MW)且所发电量主要在并网点变电台区消纳的光伏电站项目，纳入分布式光伏发电规模指标管理。”

上述文件对分布式光伏项目的界定存在不同表述，导致“装机容量超过6MW的分布式光伏项目”，能否豁免办理电力业务许可证存在歧义。

2018年3月，国家能源局发布《分布式发电管理办法(征求意见稿)》第九条明确指出，豁免分布式发电项目发电业务许可，但尚未正式发文。导致 [2013]1381号文中的豁免条件在个别省份无法落地，政策红利大打折扣，给企业投资经营造成诸多困扰和影响。

为此，建议：

1、尽快出台《分布式发电管理办法》;

2、或在2019年4月9日151号文到期前，出台新的政策，持续推进“放管服”，进一步扩大、细化豁免发电业务的电力业务许可范围，明确相关备案或核准的条件，实施负面清单制度，促进分布式发电项目持续健康发展。

6.进一步促进清洁供暖规范发展

目前，清洁供暖特别是城镇社区、新农村清洁供暖在改造过程中存在诸多问题，表现在：一是设施建设对资金需求量大，回收周期长，煤改清洁能源的费用主要靠政府投入或者居民自筹，推进较慢，缺乏系统性的支持政策，不能有效激发市场力量参与。二是专项补贴资金有限，补贴不到位、不及时，个别地方几千元补贴还要分10年支付，导致推广受阻。三是政府采购选择品牌质量标准不明确，导致产品质量参差不齐，使用能耗成本过高等问题突出。

建议：

1、建立“政府指导+市场导向”的“煤改电、煤改气”社会化运行机制。在城市供热骨干网以公有制、混合式为主体的布局下，鼓励中、大型供热项目采用市场化手段，积极吸引社会资本及具有技术、资金、服务等优势的实力企业进入这个行业，提供BOT、BOO、PPP、EMC等多种商业模式，打造多种主体经营形式的供暖体制，保证项目改造的快速建设及长期稳定运行。

2、鼓励开展“绿色高效清洁能源项目”的申报及补贴制度。建议有关部门尽快构建绿色高效清洁能源相关设备标准体系，建立倾向绿色用能、低能耗高COP综合比值的“绿色高效清洁能源项目”的申报及补贴制度，确保以地源热泵、水源热泵、空气源热泵、“光伏+热泵”集成系统为代表的分布式社区集中供暖项目，优先纳入到补贴目录中，将专项补贴直接补贴到投资企业的方式，进一步提高供暖设备企业、供热企业的参与度，助力打赢蓝天保卫战。

3、配套专项电价及税收优惠政策。供能具有较强的公益性服务特征，建议政府在营业税和所得税等主要税种上给予减免优惠，降低清洁供暖项目的非技术性成本支出;出台长期稳定和持续的供暖专用运行电价补贴政策，为供暖保障企业经营减负，创造稳定的投资预期。

4、建议出台相关政策，引导部分南方地区城市试点推行清洁集中供暖，特别是新建的公建单位和大型公共设施、高档居民社区和工业园区优先推行。在有条件的集中连片城镇，鼓励优先推行分布式集中供热项目。相对于分户式的家庭供暖，集中供暖具有综合投资成本较低、大幅节约能源资源、使用方便、由专人维护值守管理、大幅降低各类供热导致的安全事故率等优势，大幅提高居民的幸福感。

今年，刘汉元代表将继续认真履行职责、恪尽代表职守，积极建言资政，参与国是，反映社情民意。今年他主要针对制定更具前瞻性的可再生能源发展目标、减轻光伏产业税费负担等方面问题进行了认真思考和仔细调研，提出了自己的建议。


在可再生能源发展目标方面，刘汉元代表提出，制定更积极的可再生能源发展目标，非化石能源占比2020年达到20%、2030年30%、2050年超过50%;制定具体可操作的配套实施方案，增强规划执行的刚性;同时，减免可再生能源税费，加快我国能源转型步伐。

具体到光伏领域，刘汉元代表提出，建议将光伏发电项目纳入按照3%征收率简易征收范围;实现企业利息成本进项税可抵扣，并将光伏发电企业纳入增值税期末留抵税额退还范围;对光伏发电无补贴项目实行所得税免税政策。

1、明确可再生能源发展方向制定更具前瞻性的发展目标

当前，全球主要发达经济体都纷纷制定并不断提升可再生能源发展目标。美国经济总量最大、能源消费量最多的加州，2017年已提前3年实现可再生能源发电比例超过33%的目标，计划到2030年一次能源50%以上来自可再生能源、2040年达到100%，并于去年9月再度立法将2030年的目标提前到2025年完成;德国2017年全国可再生能源发电占比达到33.1%，计划到2050年实现总发电中可再生能源占80%以上;法国计划到2050年全国电力全部来自清洁能源。英国于2015年12月关闭了最后一家煤矿，并宣布近期将关闭国内所有的燃煤电厂，作为世界上第一个开创煤电使用的国家，或将成为第一个告别煤炭的国家。上述国家无一例外，光伏发电都是其可再生能源的第一主角，每个国家使用的大都是中国制造的光伏产品。

事实上，目前以光伏为代表的可再生能源，已经完全具备了快速发展、实现能源根本转型的总体条件。近十多年来，在全体从业者的前仆后继、艰苦努力下，我国光伏产业实现了从一路追赶、齐头并进，到全面超越欧美日韩等光伏强国的华丽转身，推动我国光伏产业一骑绝尘，占据了全球70%以上的市场份额。麦肯锡的研究报告显示，中国光伏产业一骑绝尘，遥遥领先于美欧日韩，牢牢执住了行业发展的牛耳，成为了比肩高铁的“国家名片”之一。无论是解决国内雾霾问题、环境和资源不可持续问题，推动我国高质量发展，还是“一带一路”走出去帮助欠发达国家跨过先污染后治理的老路，光伏产业都足以支撑我国制定更加积极的可再生能源发展目标。

针对以上问题，刘汉元代表建议：

1、坚决贯彻落实习总书记关于推动我国能源革命的重要指示，制定更积极的可再生能源发展目标，非化石能源占比2020年达到20%、2030年30%、2050年超过50%;

2、制定具体可操作的配套实施方案，增强规划执行的刚性;

3、减免可再生能源税费，加快我国能源转型步伐。

2.减轻光伏发电企业税费负担

在《关于减轻光伏发电企业税费负担的建议》中，刘汉元代表谈到，随着化石能源的长期开采和使用，一方面资源的不可持续问题已日益凸显，另一方面全球气候变暖、环境压力不断加大，空气质量问题持续困扰着我国许多地区，加速推进新一轮能源革命已迫在眉睫。与此同时，以光伏为代表的可再生能源，已经具备了快速发展、实现能源根本转型的总体条件。然而，去年5月31日，因补贴缺口扩大等原因，有关部门突然下发通知，将下半年光伏发电规模压缩到原来的三分之一以下，6月1日立即执行，给整个产业带来系统性风险，新能源上市公司连续跌停，市值损失3000多亿;许多企业被迫停产，关停产资产规模超过2000亿，行业遭受重创。正是这样一个应予鼓励和扶持发展的战略性新兴产业，一段时期以来，却背负了沉重的税费负担，成为了阻碍行业不需要补贴、实现真正市场条件下平价上网并持续健康发展的最主要原因之一。

他谈到，长期以来，我国光伏产业链上、中、下游各环节都被全额征收各项税费，主要包括25%的企业所得税、16%的增值税及其附加，还有海域使用费、土地使用税、印花税、房产税等多种税费，如再考虑社保因素，税费将更加惊人。仅从光伏发电端来看，每度电负担的税费就已经达到1毛3分到1毛7分。

目前，根据现行上网电价结合光伏发电项目数据平均测算，企业实际缴纳的度电增值税达到6分到8分。企业获得贷款后，作为成本很大占比的利息完全不能抵扣增值税，加重了企业税费负担。基于此，国家制定了相关政策，旨在减轻光伏企业的现实税负压力，如财政部、国税总局于2013年9月下发了《关于光伏发电增值税政策的通知》(财税〔2013〕66号)，对光伏发电收入实行增值税即征即退50%的政策。对此项政策，部分媒体解读为光伏行业的一大利好消息，但仔细分析实则不然。由于光伏电站前期投资大，投资回报期长，设计系统寿命25年，要靠多年的发电销售收入逐步收回投资。从财务角度看，一般光伏电站的进项税额需5至6年才能抵扣完，才可能缴纳增值税。但我国光伏发电从2013年起才开始真正成规模态势发展，2014到2018年是发展的高速期。由此看来，只有极少数经营很好的企业，才可能在2018年左右享受此优惠政策，大多数企业无法切实享受。因此，该政策的初衷是好的，但实际执行效果却并未达到制定的初衷。

同样作为前期投资大、投资回报期长的水力发电项目，国家已制定并下发了多项增值税减免政策。如财税〔2009〕9号文件第二条第(三)项明确规定，县级及县级以下装机容量为5万千瓦以内(含5万千瓦)的小型水力发电单位，可选择按照简易办法依照6%征收率计算缴纳增值税，此后又出台文件将“依照6%征收率”调整为“依照3%征收率”，进一步减半征收小型水利发电项目的增值税，切实减轻了水力发电企业的税负。

此外，因光伏产业链各环节都需要大量固定资产投入，资金占用量大、占用时间久、投资回报期长，因此不仅取得融资授信较为困难，额度空间也小。同时，光伏发电为重资产投入，大多数项目留存了大额期末留抵税额，据不完全统计，从项目投建环节看，留抵税额占光伏电站投资成本的比例超过10%，无疑增加了资金占用，加重了光伏发电企业的资金压力。

2018年6月27日，财政部、国税总局下发了财税〔2018〕70号文件，对部分行业企业退还增值税期末留抵税额，主要包括装备制造等先进制造业、研发等现代服务业和电网企业。其中，电网企业是指取得电力业务许可证(输电类、供电类)的全部电网企业，光伏发电项目因其属于发电企业(电力业务许可证为发电类)，未纳入此次退税范围。但由于光伏企业面临前文提到的巨大资金压力，存在退税的紧迫需求。

为扶持我国光伏发电行业发展，财政部、国税总局还于2008年下发财税〔2008〕46号文，对符合政府规定的光伏发电企业，从项目取得第一笔生产经营收入所属年度起，实行三年免征、三年减半征收所得税的政策，这在一定程度上支持了光伏企业的发展。但根据光伏产业发展趋势判断，行业去补贴化将成必然，平价上网时代即将到来，上述三年免征、三年减半征收所得税的政策，虽然起到了一定的减负作用，但该定期减免优惠在无补贴项目面临的成本压力面前，无异于杯水车薪，光伏发电企业仍面临严峻的生存危机。

2018年以来，在党中央、国务院持续优化营商环境和减税降费的总体部署下，一系列普惠性减税降费政策相继出台并有效实施，切实减轻了企业税费负担，对中国经济长期保持活力和全球竞争力具有重要意义。但目前，光伏产业等应予以鼓励和重点扶持发展的战略性新兴产业，也仅享受到普惠性政策，未能明显缓解综合税费负担较重问题，亟待有产业倾斜导向的减税降费政策出台，推动光伏产业持续健康发展，助力平价上网时代早日带来，从而加快我国能源革命进程。同时，以目前我国财力来看，完全有条件支撑对光伏发电税费的减免，其对财政收入的影响微乎其微。

针对以上问题，刘汉元代表建议：

1、参照小型水力发电项目的增值税缴纳政策，将光伏发电项目纳入按照3%征收率简易征收范围;

2、实现企业利息成本进项税可抵扣，并将光伏发电企业纳入增值税期末留抵税额退还范围;

3、对光伏发电无补贴项目实行所得税免税政策。

原标题：两会 | 南存辉：建议无补贴分布式光伏项目允许自主招标；刘汉元：解决光伏欠补并盼企业减税